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“纵横交错”解读《“十四五”旅游业发展规划》
国务院于1月20日印发《“十四五”旅游业发展规划》（以下简称“十四五旅游规划”），距今已经满月，期间各大旅游媒体都进行了报道和解读。读过后总感觉不过瘾，好像哪里有点不对劲。趁着春节假期，笔者仔细学习了《“十三五”旅游业发展规划》（以下简称“十三五旅游规划”）、《“十四五”文化和旅游发展规划》（以下简称“十四五文旅规划”）、《“十四五”文化产业发展规划》（以下简称“十四五文化规划”）以及部分相关文件，觉得应该将这些资料做一个纵向的和横向的对比，才能更好地领会“十四五旅游规划”的精髓，因此有了此文的标题。所谓“纵向”是说发布时间上的先后关系，也指规划的上、下位关系；“横向”是指规划上的平级关系。
首先，很多人都可能会问一个问题：为什么有了“十四五文旅规划”还要颁布“十四五旅游规划”？笔者认为，后者的出台有以下三个方面的因素：一是政策的惯性，“十三五旅游规划”开始由国务院发布，显示出国家对于旅游业的重视，但到2018年，文化和旅游部门合并，为了扭转旅游产业政策预期力度变弱的局面国务院继续发布“十四五旅游规划”可谓态度鲜明，即旅游业对于国家经济社会发展依然重要；二是在“三新一高”发展背景下，旅游业地位进一步强化和提高，尤其是对于促进乡村振兴和共同富裕具有不可替代的重要作用；三是新冠疫情的不确定性，旅游业因疫情受到沉重打击，单独制定“十四五旅游规划”并继续由国务院发布无疑在很大程度上能够给主体市场带来巨大信心，支撑其挺过眼下最困难的时期，稳定行业发展预期以及社会就业。
那么，“十四五旅游规划”到底是如何稳预期和突出旅游业重要地位的呢？笔者认为主要包括以下五个方面。
对于旅游业发展成就高度肯定
“十四五旅游规划”对于十三五期间旅游业发展成就做出了七个方面的充分肯定，这比“十三五旅游规划”多出了三个。更重要的是，在说法上有好几个提气的地方。首先，将旅游业所有发展成就都提高到了国家层面，这跟“十三五旅游规划”主要是就旅游业说旅游业有根本不同，这充分肯定了旅游业发展跟国民经济和社会发展的种种密不可分的关系；其次，破天荒地指出：旅游成为小康社会人民美好生活的刚性需求，意思是旅游消费可以跟吃、住、行等生活必需品划等号了，既然是必需品了，那么就是关乎国计民生的大事了，在产业扶持政策上就应该更加注重基础性和导向性，同时市场化程度也会进一步提升；第三，“旅游成为传承弘扬中华传统文化的重要载体”，这不得不说是文旅深度融合结出的硕果，也证明旅游业一直以文化为灵魂的做法是真理，中国正在成为构建新世界格局的大国，文化输出是必然，而旅游是重要的输出途径；第四，强调了旅游对于践行“绿水青山就是金山银山”的重要作用，即发展旅游是解决生态保护与经济收益矛盾问题的最有效的途径，目前还没有“之一”。
发展思路上更加注重旅游产业内生驱动力
在新格局和疫情防控常态化的环境下，旅游业包括其它产业的内生发展动力越来越重要。这里的内生动力涉及三个层面——
提出城市、目的地、城乡旅游发展新型空间关系
在全国的旅游发展空间布局上，“十四五旅游规划”的提法较“十三五旅游规划”有所不同。
首先
把“十三五旅游规划”中的旅游城市群、旅游功能区、国家旅游风景道及国家精品旅游带都归入到“点状辐射、带状串联、网状协同”全国旅游空间新格局中，目的是整合利用区域旅游资源和区域旅游品牌及服务；
其次
除对东部、西部、中部进行旅游发展宏观指导外，还特别提出东北地区的旅游发展总体思路，即产业转型升级、服务水平提升和冰雪旅游等特色旅游开发；
第三
还单独提出并细化了对革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区的旅游发展模式，包括红色旅游融合发展示范区、民族文化旅游示范区、边境旅游试验区和跨境旅游合作区等；
第四
还特别提出旅游城市和目的地建设，打造一批旅游枢纽城市、重点旅游城市和特色旅游目的地，尤其提出支持桂林等建设世界级旅游城市，其中特色旅游目的地包括红色旅游目的地、历史文化旅游目的地、景观资源旅游目的地，这跟国家大的区域发展战略密不可分，需要指出的是，红色旅游仍旧是受到特别关注的，红色旅游融合发展示范区和红色旅游目的地等提法都是新鲜出炉的，只是发展要点和模式会跟以前有所不同；
最后
优化城乡旅游休闲空间中强调了“旅游休闲”，而不是单纯的“旅游”，包括“微度假”、“微旅游”乃至“宜居宜业宜游”、“环城度假带”、“旅游休闲街区”等说法其实都围绕“休闲”来考虑旅游空间布局，这一方面是疫情的影响，人们的跨区域旅游受到限制，另一方面也是我们的城镇化向着更高水平推进的必然要求。
相较十三五，“十四五旅游规划”旅游产品的章节顺序更加靠后，而且内容划分也更加简洁和突出重点，就是产品供给、市场主体和产业融合三个方面，条理上更加清晰明确，内部的事和外部的事一目了然。
新增加的内容除贯彻了《国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标建议》对于旅游部分的阐述外，还进一步明确了红色旅游、乡村旅游、冰雪旅游、邮轮游艇旅游等专项产品的开发思路。
特别需要指出的是，红色旅游还是要“大力发展”的，并没有被削弱，只是在发展思路上有新动向，就是要注重跟生态旅游、乡村旅游等的融合，并且提出建设“红色旅游融合发展示范区”。
乡村旅游发展要注重对乡村优秀传统文化的传承，并推出一批国际乡村旅游目的地和乡村旅游集聚区，尤其要衔接乡村振兴战略，让旅游带动作用充分发挥。
冰雪旅游发展是今后五年发展的新重点，北京冬奥会结束后冰雪旅游热还将持续一段时间，2022年1月，文旅部、国家体育总局联合发文公布了12家国家级滑雪旅游度假地名单，可谓政策支持力度空前。这些滑雪旅游度假地中，有些是跟国家级旅游度假区相重合的，但为了突出滑雪主题，放大冬奥会效应，突出体育与文旅的融合，相关部门也是“拼了”，单独提出国家级滑雪旅游度假地。
邮轮游艇旅游在“十三五旅游规划” 中提过了，而且内容还不少，但没有落到具体的空间上，“十四五旅游规划”弥补了这一缺憾，提出在上海、天津等主要滨海城市港口完善邮轮旅游基础设施，特别提出建设三亚国际邮轮母港。游艇旅游项目也落实到了具体滨海城市，而且相关产品应适合大众旅游消费。
有一个需要注意的细节，就是关于研学旅游，“十四五旅游规划”貌似弱化了不少，这里是说跟“十四五文旅规划”比，因为后者提出了要开展国家级研学旅行示范基地创建工作，但前者却没有这样的说法，且“研学旅行”字眼只字未提而只提研学旅游，出现的次数也少了很多。在采纳了“旅游是一种生活、学习、成长方式”的说法之后却弱化了相关描述，不知道是为啥。另外，相较“十三五旅游规划”来说，研学旅游还算比较受重视了，因为十三五根本没提研学旅游的事。而且十四五虽然也没提“国家级”字眼，但却笼统说了要创建研学旅行示范基地，对于研学旅游这一块也不算明显的弱化吧。
关于“旅游+”和“+旅游”，相关描述没有十三五那么“恢弘”了，但其实更加具体了，尤其提出了要“推进国家级文化产业和旅游产业融合示范区建设”，而且跟其它几个规划说法一致，算是本次规划的一个重点。其它涉及到产业融合的内容也有了具体抓手，包括体育、工业、国防军事、中医药健康等的融合示范区等。
“十四五旅游规划”首次提出科学保护利用体系打造，并且放在文件很靠前的位置，甚至比产品体系章节还靠前，紧随在旅游空间格局构建后面，体现了国家对于文化旅游资源及自然生态环境保护的高度重视。
即塑造中华民族共同体和整体辨识度，这对于彰显我国多民族融合统一的文化特征，提升全社会团结力形成重要支撑，也是我们建国以来取得社会主义建设伟大成就的重要法宝之一，因此必须贯彻和发扬光大；
明确了文旅资源普查、国家公园和国家文化公园建设三大抓手。国家在这个时间节点启动文旅资源再普查很有必要，因为上一轮资源普查已经过去很久，不再适应新发展要求，尤其是在资源的分类和分等定级方面，如何适应行业新的需求，确实得重新考虑。国家公园和国家文化公园是这几年国家重点推动的两项工程，对于更好地保护利用自然环境资源、发扬中华优秀传统文化、树立民族文化自信、加强我国的世界话语权等都具有重要意义。国家文化公园提出已有三年，开始是长城、长征、大运河，后来又增加了黄河，今年又增加了长江，已经形成了遍及全国的国家文化公园体系。
其实，不管是国家公园还是国家文化公园，对于旅游发展来说都是利好，因为它们设立的初衷是考虑其综合功能，这跟自然保护区、森林公园和湿地公园等偏重保护还不一样，从而放大相关核心资源的经济社会价值，实现协同协调发展。
综上所述，通过对“十四五旅游规划”、“十三五旅游规划”、“十四五文旅规划”及“十四五文化规划”等进行对比分析，我们有两大感受：一是旅游业经过疫情前几年的快速发展，再接受疫情的洗礼，发展的步子需要收一收了，要迈得更加扎实，以做好“分内”的事为主，把文旅融合真正做到位；二是同为“十四五”的这几个规划实现了高度融合，下一步就是考虑如何扎实推进，在落地实施过程中也实现高度、深度融合。
相信，在国家层面高位推动下，在疫情预期逐渐向好的情况下，在经济社会全面转型、旅游消费已成为刚需的拉动下，我国旅游业将迎来下一个春天，旅游人也将迎来新的大光明时代！
