2019年1月9日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心与社会科学文献出版社共同举办的《旅游绿皮书：2018~2019年中国旅游发展分析与预测》发布暨研讨会在北京举行。

中国社会科学院旅游研究中心副主任吴金梅代表课题组发布了“2018年中国旅游发展十大热点”。

编者按

对中国旅游发展年度热点事件进行梳理和评述，是“旅游绿皮书”的惯例做法。2018年中国旅游发生了很多重大的变化。为了系统回顾和全面分析这些事件，中国社会科学院旅游研究中心于2018年9月-10月通过组织中心特约研究员推荐、向社会公众征集，遴选出了2018年中国旅游发展的十个热点问题，并由中心研究人员对其进行点评。需要说明的是，热点问题的选择标准主要是基于该事件所涉及问题的重要性、社会的关注度以及对未来发展带来的影响程度。因此，这些事件既不追求体系上的关联和正负影响上的平衡，也不刻意回避某些热点之间可能出现的交叉。

热点一

机构改革为旅游带来新变化

（一）热点事件

为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，十九届中央委员会第三次全体会议于2018年2月28日通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出，为增强和彰显文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。

2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即文化和旅游部的“三定”方案。

截至2018年10月底，全国三分之二省份的省级机构改革方案获批信息由当地官方媒体公布。其中，涉及文化产业、文化事业和旅游业融合发展而新组建或改组的部门有21个，大部分为文化和旅游厅，而海南为旅游和文化广电体育厅、重庆为文化和旅游发展委员会。

（二）事件点评

在中国特色社会主义进入新时代、深化党和国家机构改革的背景下，中央决定组建文化和旅游部。这是以习近平同志为核心的党中央立足党和国家事业全局作出的重大决策，既是全面深化改革的总体需要，也符合文化和旅游本质属性、所处阶段和未来目标。

不管是从心理需求、消费特点还是从资源载体、产品供给等各方面来看，文化和旅游都天然具有紧密联系。近年来，因应市场需求和发展需要，国家有关部门先后出台了包括《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》等在内的一系列促进融合发展的文件；文化和旅游在资源本体、产业形态、市场基础、发展载体、组织机构等各个层面的交叉、结合乃至融合的趋势更加明显。文化和旅游部的成立正是对这一发展趋势的积极响应。

（三）重要启示

此次机构改革具有重大历史意义，对包括旅游在内的各个领域将产生深远影响，也提出了新的要求。

其一，实现文化和旅游的融合互促。改革开放以来，我国文化和旅游领域取得了长足发展，但是与人民群众的期待相比，都还存在一些短板；文化和旅游原有管理部门虽有融合的愿望和举措，但因各自职责不同，难以对融合发展做出系统性的规划，也缺乏深度融合的保障。此次机构改革之后，何时形成以文化丰富旅游内涵、提升旅游层次，以旅游带动文化消费、促进文化传承发展的发展新格局，值得期待。

其二，重新界定产业和事业的边界。就旅游发展自身而言，正如我们在近年《旅游绿皮书》中反复强调的，随着我国社会经济和旅游业的发展，旅游业在实现经济功能、凸显产业属性的基础上，需要更加强调其非经济功能，要兼顾事业属性。就文化和旅游融合发展而言，长期以来，文化领域更侧重于公共服务，以追求社会效益为主，事业占比更大，而产业相对较小；旅游领域则更多侧重产业发展、市场发展，产业成分更大，而事业特征不明显。在新的时代背景下，在文化和旅游的融合发展过程中，如何界定产业和事业的边界、处理好二者之间的关系，还需予以明确。

其三，实现管理机制和手段的兼收并蓄。文化和旅游属于两个不同领域，要按照文化和旅游部雒树刚部长提出的“宜融则融、能融尽融”原则加以推进。一方面，要根据融合发展的需要，对各自领域原有的管理规范、行政条例、项目审批、行业标准加以梳理和必要的整合。另一方面，也要尊重各自的发展规律，探索出“有统有分、有同有异”、科学而高效的管理机制。

其四，此次机构改革中，除文化和旅游部外，自然资源部的组建以及国家林业和草原局的调整也值得关注。自然资源部的成立体现了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的初衷，对于解决旅游自然资源分散管理的传统顽疾具有根本作用。国家公园管理局（加挂于国家林业和草原局）的设立也使得建设中国特色的国家公园体系有了直接的责任主体。

随着文化旅游资源和自然旅游资源两大类资源分别建立起统一的管理体系之后，能否以及如何彻底解决长期困扰旅游发展的交叉管理等问题，如何通过建设中国特色的国家公园体系实现景区管理体系的系统性变革，我们拭目以待。 

（执笔人：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任、研究员）

热点二

“一带一路”旅游合作成效显著

（一）热点事件

今年是“一带一路”倡议提出5周年。自从2013年我国提出共建“一带一路”倡议以来，以对话协商、共建共享、合作共赢和交流互鉴为特征的沿线国家旅游领域合作成为热点。直接表现是旅游市场规模巨大，旅游交往密切，合作成效显著。2017年，“一带一路”国家国际旅游人次约为5.82亿人次，占世界国际旅游人次的44.02%，较该区域GDP占比高约10个百分点。国内旅游方面，“一带一路”国家以84.2亿人次遥遥领先，占比高达80%。中国和“一带一路”沿线国家国际旅游来往日益密切，沿线国家赴中国旅游游客保持稳定增长，由2013年的903万人次，发展为2017年的1064万人次。中国出境到“一带一路”沿线国家的游客人次由2013年的1549万人次，增长到2017年的2741万人次，五年间增长了77%，年均增速达15.34%。沿线国家的旅游合作持续深入，明显提升了旅游便利化水平，尤其推动了我国与沿线国家在旅游投资、市场开发和产业支撑上的全方位合作。合作的区域也由内陆、沿边扩散到沿海、沿江。陆海内外联动、东西双向互济的格局基本形成。彼此依赖，彼此成就的结果是“一带一路”沿线整体成全球重要的国际游客净流入地。

（二）事件点评

“一带一路”旅游合作成效斐然是顺理成章的。5年来，中国与69个沿线国家和国际组织签署共建“一带一路”合作协议，其中有相当部分与旅游合作相关。在国家领导人会晤、上合组织峰会、部长级高峰会议等场合形成了大量提升旅游便利化水平，推动旅游合作的共识和成果。构建了中国—东盟、中国—中东欧、中俄蒙等一系列双多边旅游合作机制。这些都形成了制度层面的保障。

5年来，我国“中欧班列”开行突破9000列，国际道路客货运输线路开通356条，增加国际航线403条，与沿线43个国家实现直航，每周约4500个直航航班。交通互联互通水平的快速提升助推旅游合作升温。5年来，我国同“一带一路”相关国家的货物贸易额累计超过5万亿美元，对外直接投资超过600亿美元。贸易和投资的巨大规模和快速增长也为沿线国家的旅游合作注入了新的动力。

（三）重要启示

“一带一路”旅游合作成果的取得离不开政治互信、经济互融和人文互通的支撑，反过来，旅游合作又为“一带一路”倡议的落地提供了更好的氛围，注入了更强劲的动力。5年来的实践已经证实了旅游合作在构建人类命运共同体的历史过程中承担了不可或缺的重要作用，有力地促进了民心相通、政策沟通、设施联通、贸易畅通和资金融通。未来需要更好地发挥旅游合作有益于谋求最大公约数的独特优势，通过旅游便利化水平提升、旅游减贫、脱贫和发展经验互鉴等方面的系统发力推动共建“一带一路”走深走实，造福沿线国家人民，推动构建人类命运共同体。

（执笔人：杨劲松，中国旅游研究院副研究员，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员） 

热点三

乡村旅游助推乡村振兴发展

（一）热点事件

在决胜全面建设小康社会、打赢脱贫攻坚，特别是党的十九大做出实施乡村振兴战略重大部署的背景下，国家层面涉及休闲农业和乡村旅游发展的大举措不断出台。2016年7月，原农业部专门发布《关于大力发展休闲农业的指导意见》；2017年5月，财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》；2018年1月，中共中央、国务院以一号文件的形式发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，随后9月下旬，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。上述文件都明确包含涉及休闲农业和乡村旅游发展的内容，“十一”的国庆黄金周刚刚过去，10月10日，国家发展改革委等13部门又联合印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年）》，对休闲农业和乡村旅游的发展进行工作部署。与此同时，为了展示农村改革发展的巨大成就，2018年6月，经党中央批准、国务院批复，自2018年起，将每年农历秋分设立为“中国农民丰收节”，这也成为第一个在国家层面专门为农民设立的节日。

（二）事件点评

全面建设小康社会就是需要努力改变城乡分割的二元经济现状，就是需要城乡统筹发展，就是需要贫困地区的追赶，就是需要实现广大农村地区的产业兴旺、生态宜居、文化传承、农民富足、安居乐业。从来没有一个行业或事物能够如同旅游业和旅游活动一样如此全面、有效的满足乡村振兴的目标诉求。城镇居民前往乡村的旅游活动，就是典型的工业反哺农业、城镇反哺农村，进而促进城乡统筹发展的一项如此大规模的、如此全面发生的社会活动。实践还证明，依托农业和农村资源发展的休闲农业和乡村旅游是扶贫攻坚工作精准度高、成本小、见效快，渴求多年的典型“造血式”扶贫方式。乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，而休闲农业和乡村旅游的发展无疑是乡村振兴工作的有效抓手。

（三）重要启示

党中央、国务院科学研判休闲农业和乡村旅游发展对于乡村振兴的综合性作用，近些年有关促进休闲农业和乡村旅游发展的举措不断出台并层层加码。如果说以前的乡村旅游发展主要是市场驱动的，而当前在乡村振兴战略实施的背景中，市场决定与政府引导正双重的施加影响，纵观一号文件以及乡村振兴规划的各项内容，也无疑都是有利于和促进乡村旅游发展的。当前的旅游发展，正出现从景区景点旅游向全域旅游发展的转型升级，面对乡村振兴战略实施的时代最强音，旅游业的发展空间和工作重点也正跳出局限于景区景点的窠臼，在最广大的农村地区，在祖国的山水林田湖的全域化空间，在全方位的领域渐呈燎原之势。

（执笔人：张金山，北京联合大学旅游学院副教授，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员） 

热点四

霸座现象引发文明旅游反思

（一）热点事件

2018年，“霸座”意外成为热词。先是8月21日在G334次列车上，某男乘客霸占一位女乘客的座位不肯让，并称“谁规定一定要按号入座？”；接着9月19日在G6078次列车上，一女乘客持过道票非得坐靠窗位置；接着9月23日媒体报道，在D353次列车上，一60多岁大妈买的是无座票，却坐在他人的座位上拒不相让。此外，还有消息爆出霸座大爷、霸座老外、霸座兄弟等。一时霸座事件刷屏，事涉男女老少，无分中外。除了“霸座”事件之外，游客乱丢垃圾、乱折花木、胡乱刻画、随意停车、随地大小便等不文明行为也时有报道。

2018年国庆前夕，文化和旅游部公布一批旅游不文明行为记录，三名游客被列入“黑名单”，分别是在马来西亚水上清真寺的矮墙上跳热舞的河北游客王某、张某，以及在大理市游玩的过程中用儿童玩具击伤红嘴鸥的湖北游客彭某。

（二）事件点评

在通讯特别是自媒体非常发达的时代，任何一件看起来很小的事件都有可能迅速被放大，并成为人们关注的热点。霸座之类的事件肯定不是今天才有，只是当“霸座男”因为某些特质引发热议时，人们才豁然发现身边还有这么多不文明的现象。从这个意义上说，霸座事件引发了社会对不文明行为的集体反思，也可以说是坏事变成好事。这不是有评论称的“容忍度在降低”，而应看作文明意识在提高。霸座也许不算典型的旅游不文明行为，但在旅游日常化的时代，生活中的不文明行为和旅游不文明行为往往纠缠在一起难以区分。人们对于如何处理霸座事件的讨论，对于规范旅游不文明行为有着重要的参考意义。

（三）重要启示

一是文明旅游需要公众参与。从文化和旅游部最新公布的两起旅游不文明行为记录来看，记录的一个重要原因是事件大量传播、造成了严重的不良影响，这充分体现了公众监督的力量。文明旅游，需要有更多的人站起来对不文明行为说不。一个自觉的社会环境，将有利于减少旅游不文明行为。

  二是要加强对严重失信游客的惩戒。2018年5月，文化和旅游部等20多个部门一起，联合签署了《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。这个备忘录提出的惩戒涉及生产许可、出行限制等众多方面，可操作性非常强；从其对于严重失信相关责任主体的制约来看，惩戒力度也非常大。这个备忘录针对的是旅游经营者和旅游从业人员，对于不文明的游客，也可以制定类似的办法，以增强“黑名单”的效果。

三是加强旅游诚信文化建设。文化和旅游融合发展的一个重要方面是旅游文化建设，不管是旅游经营者和旅游从业人员，还是游客，都要做到诚信、文明，只有这样，旅游发展才能更好地满足人民美好生活的需要。

（执笔人：宋子千，中国旅游研究院研究员，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员） 

热点五

境外安全事件警示加强防范

（一）热点事件

近年来，我国出境旅游人次逐年增加，人们日渐增长的旅游消费能力和境外旅游消费意愿催生了境外游的热潮。然而，一系列海外旅游安全事故为游客们敲响了警钟，其中不乏涉及中国游客的伤亡事件。

2017年以来，仅泰国、马来西亚、印度尼西亚、马尔代夫等多个热门旅游目的地就发生了百余起中国游客不慎溺水身亡事故。2018年更是发生多起重大安全事故，事故伤亡触目惊心，引发了民众的关注和热议。涉水安全是赴泰旅游面临的最大安全风险。2018年7月5日，两艘载有127名中国游客的泰国游船返回普吉岛途中，突遇特大暴风雨发生倾覆，导致47名中国游客不幸遇难。2018年9月6日，日本北海道遭遇6.7级地震，天灾地祸造成关西机场、新千岁机场两大航空客运中心关闭，导致超过千名中国旅客滞留。2018年6月29日，印尼巴厘岛阿贡火山喷发。

（二）事件点评

我国快速增长的出境游市场正在不断释放出新的需求，中国公民出境旅游往常态化发展，随之而来的各类安全问题也频频出现。涉水溺亡、交通意外、丢失财物、抢夺盗窃等案件时有发生。一方面是中国公民国际旅行常识储备不足，自身安全防范意识不足，缺乏自我保护能力，是涉中方人员安全事件多发的主观原因。如游客未经必要培训就参加危险项目，不遵守当地安全规定，不听从专业人员指导等。另一方面客观原因是一些国家旅游区域安全软硬件设施不足，没有中文安全提醒标识，缺乏专业教练、救生人员、救护设施。一些旅行社或项目公司经营管理松懈，安全管理不到位，各类设备陈旧老化。未来一段时间，出国旅游的人数还将持续增多，为此应该未雨绸缪、提前应对，不断完善相关应急管理机制。提升境外安全意识机制，保障游客安全。

（三）重要启示

旅游安全事关旅游业发展的核心，应当加强旅游行业的规范化管理，为出境游产品设置“安全线”，保障出境游消费者的基本权益。首先，对在线旅游企业和平台、旅行社开展排查，下架不合格自助游产品。确保线上旅游平台、旅行社推荐的境外服务商的资质、服务项目的品质。要求在线旅游企业和平台、产品供应商在宣传销售高风险的出境自助游项目时加强风险提示。要求游客在购买境外单项旅游产品时必须填报游客信息。其次，采取线上线下多种形式，加强出境自助游知识宣传和安全教育，及时传播出境旅游安全提示。增强游客境外安全风险意识，进而合理规避风险。第三，在线旅游企业和平台建立完善出境自助游应急机制，明确在线旅游企业和平台相关责任，完善应急预案，细化安全措施，畅通信息渠道，及时进行风险提示。旅行社出境组团、线上旅游平台信息要与公安、出入境管理、驻外使领馆等多方联动、信息互通，在发生境外旅游安全重大事故时及时开展紧急救援工作。